Discussione del disegno di legge: S. 1955 - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative (Approvato dal Senato)

22 febbraio 2010

Signor Presidente, il calendario dei lavori dell'Assemblea non aiuta il Governo, anzi, il Governo non aiuta sé stesso e, se continua così, verrà travolto dalle sue contraddizioni. Non mi dispiacerebbe che il Governo venga travolto dalle sue contraddizioni, ma mi preoccuperebbe un po' di più se ad essere travolto fosse il nostro Paese in un contesto che lo vede sempre più in difficoltà e sempre più marginale rispetto al resto dei Paesi europei.

Il Governo non aiuta sé stesso perché, dopo la sconfitta politica e parlamentare della scorsa settimana, qui in Aula, sulla Protezione civile, si presenta oggi in Parlamento con un altro brutto pasticcio giuridico e politico: il decreto-legge cosiddetto milleproroghe.

Tra l'altro, rivolgo un invito bipartisan, signor Presidente: cominciamo ad usare termini che siano comprensibili ai più, ai comuni mortali, facciamo questo sforzo, perché nessuno dei nostri cittadini capisce cos'è un decreto-legge milleproroghe. La colpa non è certamente di questo Governo, ma cerchiamo di uscire dalla logica tipica del microcosmo politico romano e spieghiamo ai cittadini cosa sono questi oscuri provvedimenti.

Questo decreto-legge milleproroghe è particolarmente oscuro e particolarmente sbagliato. Esso è il combinato disposto tra la marcia indietro sulla Protezione civile e la marcia avanti sul decreto-legge milleproroghe (mettiamoci un punto interrogativo, vediamo se questa settimana riuscirete a tenere, colleghi della maggioranza) che sono l'esempio perfetto del modo sbagliato di legiferare.
Certo, si tratta di uno sbaglio, in genere, di vari Governi ma uno sbaglio che questo Governo ha fortemente aggravato, facendo un ricorso sistematico - e quindi eccessivo, proprio perché straordinario - alla decretazione d'urgenza e alle ordinanze della Protezione civile. Delle ultime abbiamo già abbondantemente parlato la scorsa settimana, mentre della prima dobbiamo parlare questa settimana. È un brutto mix di mancanza di trasparenza e anche, in parte, di mancanza di legalità, quanto meno comunitaria. Tuttavia, tornerò nella seconda parte del mio intervento su questo aspetto.

Ma vediamo un po' alcuni dati che credo siano importanti perché altrimenti sarebbe troppo facile per il Governo dire che queste sono solo parole. Vediamo i dati e i problemi dell'uso sistematico, straordinario e quindi illegittimo (dal punto di vista questa volta costituzionale interno), che fate della decretazione d'urgenza. Esaminiamo, in particolare, i primi 18-20 mesi della XVI legislatura e vediamo quali difficoltà questo primo scorcio di legislatura abbia fatto emergere nel modo in cui questo Esecutivo concepisce il suo rapporto con la sua maggioranza e, più in generale, il suo rapporto con il Parlamento.

Il primo dato è incontrovertibile, perché anche rispetto alla precedente legislatura si manifesta un andamento sostanzialmente costante del numero assoluto dei decreti-legge emanati. Infatti, siamo già a più di 52.

Il secondo punto è relativo all'analisi quantitativa. In questa parte del mio intervento svolgerò un'analisi quantitativa e poi verrò - Ministro per Ministro coinvolti in questo provvedimento - ad una più qualitativa o, meglio, scarsamente qualitativa.

Tornando, appunto, all'analisi quantitativa - quindi articoli, commi e caratteri a stampa pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, che forse può parlare un po' alla gente - si evidenzia, nella XVI legislatura, un netto aumento della regolazione complessivamente approvata per decreto-legge. Siamo esattamente a un bel più - anzi un brutto più - 66 per cento.

Il terzo elemento quantitativo è la tendenza di crescita dei contenuti durante la conversione in legge dei decreti-legge. Si tratta di una crescita che è veramente esponenziale. Infatti, in questa legislatura è pari a più 70 per cento.

Il quarto punto è che la percentuale dei decreti-legge valutabili come intersettoriali - e quindi eterogenei - è pari a 11 decreti-legge emanati in questa legislatura, cioè un 25 per cento che, comunque, rimane un dato sostanzialmente alto.

Si è accentuato, poi, in questo inizio di legislatura il ricorso ai voti di fiducia sul disegno di legge di conversione. Infatti, siamo a una media che è ben oltre il 30 per cento. È stato approvato con votazioni di fiducia il 68 per cento della regolazione complessiva contenuta nelle leggi di conversione e, in particolare, ciò appare appunto sistematico - e di nuovo sono obbligato ad usare questo aggettivo, sistematico - per i decreti-legge di maggiore peso e importanza che, tra l'altro, a livello sempre quantitativo di misura, tanto per parlare di semplificazione normativa e migliore leggibilità dei provvedimenti, arrivano nel corso del loro iter a superare i 40 mila caratteri. Forse il rappresentante del Governo potrebbe riflettere su questo aspetto.

Il settimo elemento quantitativo è che, nonostante i provvedimenti urgenti abbiano investito la quasi totalità dei settori normativi, vi sono decreti-legge a contenuto tipico e, diciamo così, «ricorsivo», quali la proroga termini, le missioni internazionali e l'adempimento di obblighi comunitari. Su quest'ultimo punto - su cui ritornerò - state veramente dando il peggio di voi stessi con la legge comunitaria del 2009, ancora da approvare, e decreti-legge milleproroghe che prorogano, anziché sanare, delle situazioni di infrazione.

Vi sono, poi, aree specifiche in cui la decretazione interviene con maggiore sistematicità quali l'ambiente, la sicurezza e, immancabilmente, l'economia.

Quindi cosa si registra? Si registra un progressivo slittamento della regolazione (soprattutto economica e finanziaria) dalla legge finanziaria ai provvedimenti urgenti e anche su questo punto tornerò, rivolgendomi all'ineffabile Ministro Tremonti.

È poi frequente in questa legislatura, molto più che rispetto alle altre, la concatenazione dei provvedimenti di urgenza finalizzati a correggere o integrare discipline adottate con decreti precedenti in un arco di tempo estremamente ridotto. Da tale fenomeno discende che è stato evidentemente compresso, per le modalità attuate, l'esercizio del ruolo del Parlamento.
Signor Presidente, gradirei che il rappresentante del Governo ascoltasse gli interventi in Aula dato che è dovere del Governo quando è in Aula ascoltare quanto il Parlamento ha da dire, tanto poi il decreto-legge gli permette di tagliare anche questi tempi, quindi quanto meno faccia questo sforzo di forma, se non di sostanza.

Dicevo che è stato compresso l'esercizio del ruolo del Parlamento. Non sono parole mie, né dell'opposizione, ma del Presidente della Repubblica che ha aggiunto anche che tutto ciò finisce per gravare negativamente sul livello qualitativo (ecco, dalle quantità passiamo alla qualità) dell'attività legislativa e sull'equilibrio del sistema delle fonti.

Quindi a cosa siamo chiamati? Siamo chiamati a ricercare nuovi strumenti per esercitare le fondamentali funzioni di discutere e legittimare l'indirizzo politico e di controllare lo svolgimento nel concreto dell'articolarsi delle singole politiche.

È chiaro che dobbiamo riflettere sul ruolo del Parlamento e sul ruolo in generale della funzione legislativa che va certamente interpretata in chiave evolutiva, ma che non può essere costantemente ristretta e marginalizzata come accade a causa della strategia seguita da questo Governo.
Il Presidente Giorgio Napolitano continua dicendo se non ci dobbiamo chiedere se non sia finito per instaurarsi, anche attraverso il crescente uso e la dilatazione di decreti-legge e di ordinanze di urgenza, un vero e proprio sistema parallelo di produzione normativa. È evidente allora Pag. 35che la preoccupazione è ancora più elevata e che occorre difendere le prerogative parlamentari e rilanciare la posizione di centralità del Parlamento nel nostro sistema costituzionale come luogo privilegiato di elaborazione delle norme e di soluzione ai problemi normativi e istituzionali del Paese.
Dicevo che il calendario non vi aiuta neppure dal punto di vista qualitativo, perché in pochi giorni vediamo sfilare in Parlamento una serie di forzature che fate al rapporto tra Governo e Parlamento e al metodo democratico e vediamo l'approssimazione, l'improvvisazione e anche un po' l'arroganza di questo Governo e le conseguenze sono sotto gli occhi di tutti, come ho già detto: marginalizzazione del Parlamento in primo luogo, negazione del suo ruolo, annullamento delle sue prerogative. Ce n'è un'altra, leggermente più nascosta, ma che è altrettanto grave e che è l'assoluta carenza di chiarezza normativa, ossia la totale incertezza giuridica e quindi la violazione di quel diritto alla certezza del diritto che più volte di recente è stata rilevata dalla Corte di giustizia dell'Unione europea e che è grandemente violata dal modo di legiferare italiano.
Ma questi sono solo aspetti giurisprudenziali: ci sono anche delle forti contraddizioni politiche, proprio rispetto agli impegni che voi stessi assumete e dite di aver assunto a livello europeo. Infatti, siete in netta controtendenza con un altro degli obiettivi politici indicati dall'Unione europea, quello della semplificazione normativa e amministrativa e non solo per le cifre che ho dato nella mia introduzione.
È un paradosso, in particolare per il Governo italiano rispetto agli altri Governi europei, perché questo Governo ha addirittura istituito un Ministro per la semplificazione. Si tratta di una vera presa in giro quella che Calderoli sta facendo agli italiani. È una presa in giro se il Ministro è consapevole del fatto che, anziché semplificare il quadro normativo, lo state complicando con la decretazione d'urgenza. Anziché ridurre la metratura di norme nella Gazzetta Ufficiale, la metratura aumenta con la vostra decretazione d'urgenza. Oppure si tratta di una manifestazione di incompetenza, qualora il Ministro non ne fosse consapevole. Però qualcosa mi spinge ad optare per la prima opzione: una presa in giro consapevole degli italiani.

Tra l'altro siete in controtendenza non solo con gli impegni europei, ma anche con quanto sta accadendo nei singoli Paesi europei e la questione va addirittura al di là delle responsabilità gravissime del Governo. Vorrei ricordare un caso recente francese che credo sarebbe istruttivo, sul quale anche il Governo e altri organi costituzionali, potrebbero riflettere. Il Consiglio costituzionale francese ha recentemente considerato illegittima una proposta di legge, proprio a causa della sua incomprensibilità da cui derivava una forte incertezza giuridica che gravava su quel diritto alla certezza giuridica che nello spazio giuridico europeo ha ogni nostro cittadino.
Consiglio a Calderoli di adottare lo stesso metodo: anziché il metodo taglia-enti che sbandiera senza poi applicare, potrebbe in questo modo, seguendo proprio il ragionamento e il metodo del Consiglio costituzionale francese (se ha bisogno di ispirazione), sfoltire i metri di carta e di Gazzetta Ufficiale che questo Governo sta producendo, reiterando di continuo provvedimenti tra loro scoordinati. Sarebbe troppo facile addossare tutte le responsabilità al Ministro Calderoli. No, signor Presidente, il vero responsabile è certamente un altro: il Ministro Tremonti, il nostro tributarista che si traveste da intellettuale e non fa mai veramente il Ministro. Consideriamo Tremonti il vero responsabile perché, questo decreto-legge milleproroghe è l'emblema - se ce n'era bisogno - del carattere illusorio e dannoso delle politiche di Tremonti.

L'ineffabile Ministro, infatti, ci aveva spiegato che, grazie al suo genio (che gli riconosce solo Berlusconi, ma così continuiamo a leggere delle genialità di Tremonti), la legge finanziaria italiana diventava finalmente light. Queste sono le parole che ha utilizzato il Ministro del tesoro: sarebbe diventata un «documento leggibile, snello, impermeabile ai cosiddetti assalti alla dirigenza sferrati nelle lunghe notti di discussioni nelle Commissioni parlamentari». Peccato però che il Ministro della legge finanziaria light poi metta in decreti-legge extra large tutto quello che dice di aver tolto dalla finanziaria. Solo questione nominalistica? O meglio: solo questione di taglia dal light all'extra large? Certamente no. Una legge consente un controllo e un dibattito parlamentare ampio ed approfondito, che inevitabilmente un decreto-legge comprime. Ma soprattutto una vera politica economica non può reggersi su proroghe e decreti-legge «XL». Deve avere una prospettiva di medio periodo e una struttura organica, mentre nell'azione di Tremonti tutto è solo permanenza del contingente con proroghe di anno in anno di provvedimenti congiunturali.

Vediamo un attimo alcuni aspetti più strettamente legati alla politica economica. Innanzitutto c'è un atteggiamento già grave dal punto di vista costituzionale, e ho ampiamente illustrato le ragioni di questa gravità nel rapporto tra organi costituzionali dello Stato e tra Parlamento e Governo in particolare. Questo atteggiamento è ancora più grave nell'attuale fase di crisi economica, è ancora più grave che in una tale fase Governo e maggioranza sfuggano alle loro responsabilità. Quali sono dal punto di vista della politica economica queste responsabilità? Innanzitutto il Governo avrebbe la responsabilità di ricercare delle soluzioni vere e concrete per avviare una vera ripresa economica e dare almeno una primissima spinta ad uno sviluppo del Paese che ancora appare molto lontano.
Con la vostra propaganda - a proposito della crisi economica che c'è e non c'è, c'è ma non ci colpisce, o ci colpisce ma non come gli altri - state veramente intossicando l'informazione e state ingannando l'opinione pubblica, ma non state cambiando la realtà. La realtà, dal punto di vista della politica economica, è la vostra inerzia. Un'inerzia colpevole e irresponsabile che le vostre bugie, che abbiamo ascoltato ieri di nuovo telefonicamente con le parole del Presidente del Consiglio Berlusconi, cercano di coprire. Un'inerzia che avete addirittura l'ardire di voler far passare come strategia diffondendo dati falsi, in base ai quali l'Italia si starebbe riprendendo prima e più rapidamente degli altri Paesi della zona euro. C'è inerzia e miopia, se vogliamo darvi un minimo di buona fede, in quello che state facendo.

Non possiamo, come invece voi state facendo, accontentarci di tenere, con molta fatica e con vari errori, sotto controllo la spesa pubblica - ma c'è un punto interrogativo in proposito e tornerò su questo aspetto - e aspettare in modo parassitario gli eventuali o alcuni eventuali effetti positivi di politiche espansive di altri Paesi europei della zona euro o dell'amministrazione statunitense.
Inerzia irresponsabile e falsità emergono con chiarezza anche tra le righe di questo decreto-legge. Vediamo perché: da questo decreto-legge emerge, questo sì molto chiaramente, che il Governo ha preso atto del fallimento della sua gestione dei conti pubblici. Sì, signor Presidente: fallimento della gestione tremontiana dei conti pubblici. Dalla presa d'atto di fallimento e di questi errori ecco misure di tagli orizzontali della spesa pubblica. Non c'è bisogno di essere in quest'Aula a parlare per capire che taglio orizzontale vuol dire negazione della politica, vuol dire negazione della politica economica, vuol dire rinunciare a compiere scelte strategiche, vuol dire rinunciare a compiere scelte settoriali che sono sempre necessarie, invece, e sono particolarmente urgenti in casi di crisi eccezionali come questa. Invece, di fronte al fallimento iniziale, si ritorna a quanto si era detto che non si sarebbe fatto, cioè tagli orizzontali e indiscriminati.

Senza parlare poi delle evidenti spinte settoriali e lobbistiche a cui prestate il fianco in maniera molto chiara con questo provvedimento. Infatti questo decreto è evidentemente il frutto di mediazioni non troppo trasparenti e comunque certamente molto confuse: deviazioni confuse e oscure che vanno a danno del Paese.

Non è vero, infatti, che, al contrario di quanto ci dicono il Presidente del Consiglio e il Ministro dell'economia e delle finanze, andiamo meglio di altri. Vediamo perché: abbiamo visto qualche cifra sull'urgenza-emergenza costituzionale rispetto ai decreti-legge e vediamo qualche altro elemento di comparazione e qualche altra cifra rispetto all'emergenza di politica economica alla quale ci state portando.

Innanzitutto, crescevamo meno degli altri prima di entrare nella crisi e ciò è dovuto a carenze strutturali del nostro Paese che hanno le loro radici molto lontano (ne do atto). Ora, però, stiamo andando a un passo molto più lento: usciremo dalla crisi - secondo le proiezioni dell'OCSE e anche quelle che voi invocate, dovreste leggerle meglio, fra analisi reale e prospettive - molto più tardi e molto più lentamente degli altri Paesi e abbiamo subito un colpo durissimo alla nostra ricchezza nazionale, perdendo in questa crisi ben otto anni di ricchezza nazionale, mentre la media della zona euro è di quattro-quattro e mezzo. Ciò vuol dire che impiegheremo, in assenza di scelte strategiche di politica economica (che continuiamo a non vedere da parte del Governo), almeno il doppio del tempo rispetto ai nostri partner della zona euro per tornare non a una situazione idilliaca, ma alla situazione del 2007, che già ci vedeva in forte difficoltà rispetto alle altre grandi economie della zona euro.

Questo vorrebbe dire andare meglio degli altri Paesi? Io non so su quali basi pronunciate affermazioni così lontane dalla realtà, ma la situazione è ancora più grave e il decreto-legge in esame ne è la prova, perché non solo avete perso il controllo dal lato della spesa, ma non siete neppure in grado di controllare gli andamenti della finanza pubblica. Cosa si dovrebbe fare, invece, anziché operare quei tagli orizzontali ai quali siete tornati con il decreto-legge in esame? Dal vostro punto di vista - non sarebbe certamente compito dell'opposizione dirvelo -, almeno, la cosa più semplice sarebbe stata quella di confermare e finalmente attuare quanto avevate indicato nel decreto-legge n. 78 del 2009 (provvedimento al quale noi ci eravamo opposti): già in esso era contenuta una tendenza ai tagli orizzontali, ma il provvedimento almeno definiva alcuni criteri e alcuni obiettivi che non sono assolutamente né confermati, né modificati, né menzionati nel provvedimento che stiamo esaminando.

In quel decreto-legge erano contenuti obiettivi di risparmio da assegnare amministrazione per amministrazione, c'erano i piani di autoristrutturazione per ogni singolo settore amministrativo, venivano introdotti controlli del Ministro dell'economia e delle finanze di coerenza tra le scelte delle singole amministrazioni e gli obiettivi fissati dal Governo e veniva anche menzionata la possibilità di irrogare sanzioni nel caso in cui un'amministrazione non avesse raggiunto gli obiettivi indicati.
Noi ci eravamo opposti, nel 2009, a questo provvedimento, perché la norma, per tanti altri aspetti, non era molto diversa da un taglio orizzontale, ma almeno nel 2009 cercavate di giustificare il provvedimento con una procedura che poteva avere una parvenza di razionalità, mentre nel decreto milleproroghe che stiamo esaminando non c'è alcuna indicazione simile. Se non sembravano molto lungimiranti nel 2009, il vostro atteggiamento e i vostri tagli orizzontali, nel 2010, rivelano una strategia che non solo non è affatto lungimirante, ma è proprio cieca.

Prima di passare al terzo punto dolente - ce ne sono tanti, ma quelli di questo provvedimento su cui mi vorrei concentrare sono il rapporto tra Governo e Parlamento e gli aspetti di politica economica - che è l'aspetto relativo all'aggravamento della situazione dei nostri rapporti con l'Unione europea che questo decreto-legge provocherà, vorrei anche ricordare - probabilmente è stato fatto da altri colleghi, ma credo che per la cronaca sia importante che rimanga agli atti parlamentari - che in questo, me lo consenta, signor Presidente, «bestiario» (vedrà perché uso questa espressione), vi è anche qualcosa che riguarda i cani di razza. Pag. 38Però, caro rappresentante del Governo, il problema è che non sono di razza i vostri provvedimenti.

L'articolo 10-quater proroga fino al 30 aprile 2011 l'efficacia del decreto, annullato da parte del TAR del Lazio, di nomina del commissario ad acta per l'applicazione del disciplinare del libro genealogico del cane di razza. La disposizione fa salvi gli effetti prodotti dal decreto e specifica il fondamento del potere sostitutivo del Ministro. In sostanza, utilizziamo in questo «bestiario» di urgenza il decreto milleproroghe per prorogare una situazione che è già stata condannata e sulla quale è già stato espresso un giudizio negativo da parte del TAR del Lazio. La stessa cosa facciamo, lo vediamo fra un attimo, rispetto a tutta una serie di procedure già avviate dalla Commissione europea o di sentenze già emanate nei confronti dell'Italia da parte della Corte di giustizia.
Però vi è un altro aspetto, meno folcloristico; non che disattendere le sentenze del TAR sia folklore, ma questo aspetto è meno folcloristico perché ha implicazioni molto più ampie del disciplinare del libro genealogico del cane di razza. Mi riferisco allo scudo fiscale, non per i cani di razza, ma per altri tipi di individui. Su di esso vi è stata una polemica assolutamente disarmante, in cui, addirittura, il Governatore della Banca d'Italia è stato accusato di essere il leader dell'opposizione dal Ministro Calderoli.